编者按：为了贯彻落实中央人才会议精神，进一步树立科学发展观，国家环保总局派出第一期境外高级培训班，赴美国耶鲁大学环境学院进行了业务培训。参训人员通过学习，开阔了视野，拓宽了思路，丰富了知识，增强了信心。同时，接触到世界环境保护的新思维、新观点、新理念，对环保工作有了全新的认识，迸发出思想火花。可以相信，此类培训产生的成果，对促进我国的环保工作具有重要的参考价值和借鉴意义。

国家环保总局于2004年7月11～25日，派遣总局8位司、局长以及13名省环保局局长组成的高级培训团，前往美国耶鲁大学环境学院进行业务培训。在双方共同努力下，此次培训收获颇丰。

一、学习培训的主要收获

（一）新思维、新观点的启示性

1、产业生态学为循环经济奠定了理论基础，为治理污染和解决资源不足提供了新的思考视角，同时提出了生命周期评估的方法。

产业生态学是一个全新的理论，是循环经济的理论基石。产业生态学将物质流动循环的全过程分解成若干个相对独立的环节，进行逐一的技术分析，在分析中寻找环境问题产生的具体位置及其原因，从而针对薄弱环节提出解决环境问题的措施。

2、提高领导决策能力是解决源头环境问题的治本之策，环境与资源的知识信息是领导决策能力的重要要素，为此美国的专家提出了“环境领导能力”的新概念。

耶鲁大学提出的“环境领导能力”，是在领导科学的基础上，从生态学的角度阐述新的领导方式的一种理论。环境领导能力的核心是依据生态系统概念，将现代生态系统观运用到所有涉及发展与环境的重大问题中，在人与自然和谐的氛围下实现经济增长和社会发展。在决策过程中要将人作为整个生态系统的重要组成部分，所有的管理都以人为主要对象，通过人的自律和他律，实现和谐、有序、可持续的发展目标。

环境领导能力是实现可持续发展的关键，不仅对决策的程序和过程有严格的要求，而且必须对决策可能涉及到的后果做出预测。如对于经济增长的预测不能仅限于对经济指标的预测，还要对与其相关联的资源与环境的前景做出预测，因为资源与环境的变化对经济社会的影响是非常深远和具有决定性作用的。

3、实现污染控制目标并不是环境管理的惟一目的，环境管理还应当注重降低污染控制成本，污染控制经济学为降低治理成本提供了理论依据和技术支持。

污染控制经济学把污染控制与经济成本核算的原理紧密结合起来，强调要在可以实现污染控制目标的若干方案之间，进行费用的成本比较，从而选择出可以少花钱、办成事、办大事的最优方案。污染控制经济学的本质就是“以较少的投入取得较多、较好的污染控制成果”。

（二）市场手段的深入与普及性

1、从某种意义上讲，环境保护就是调整不同代际、不同人群经济利益与环境利益的一项工作，而生态补偿则是运用市场经济手段实施利益调整的有力杠杆。

美国的环境管理非常重视相关人群的利益调整，强调环境管理应以利益调整带动环境问题的解决。纽约市上游2000英亩的水域，是该市900万人口的重要饮用水源地。于是纽约市政府决定：通过对上游居民给予适当生态补偿的方式，搬迁一部分居民，使他们离开生态敏感区；限制一部分居民的经济活动，以便将环境污染降低到环境容量允许的标准以内。通过这一做法，纽约市的饮用水源地从根本上得到了很好保护，同时也节约了近60亿美元的投资。

生态补偿的额度是由第三方中介组织（评估机构）计算认可的，所有当事人（包括补偿方政府、被补偿方政府、居民、非政府组织等）平等协商同意，并以协议书或合同书的形式确定下来。然后政府按照评估结果及书面协议书的要求对土地所有者给予补偿。

2、湿地保护是环境保护的重要内容，湿地补偿银行是市场经济条件下，鼓励社会参与湿地保护的有效经济机制。

美国对全国湿地实行了总量控制，法律规定任何人不得以任何借口减少国家湿地总面积。确实需要占用湿地的，必须通过恢复或者建立替代湿地的方法，补偿那些不可避免的湿地损失。

湿地补偿是必要的，但操作起来存在着不少问题，主要是建设单位直接恢复湿地困难很多。一是没有湿地恢复的经验和专门技术，投入成本较高；二是影响主体工程进度，延长工期。经过摸索，美国涌现出了一批从事湿地恢复的专业公司，他们将恢复的湿地指标以合理的市场价格出售给建设单位。目前，美国已经陆续建立了219家湿地银行。

3、环境保护投入不足、环保设施运行不正常是一个普遍存在的问题，私营企业参与环保基础设施建设是弥补环保投资不足、管理效率低下的必要举措。

对于污水处理厂、垃圾处理厂等基础设施建设，美国政府一贯将其作为政府的责任。但是，环保资金不足、基础设施运营效果不佳是长期困扰人们的一个难题。后来，在环境保护投融资手段和基础设施的运营管理上，政府引入了市场机制，通过发行自愿购买的债券、基金等方式，或者以公—私联营的形式获得更多的环境保护基础设施建设资金。环保基础设施建成后，又将其委托给私营公司承包管理，环保设施运营的局面也有了很大改善。

（三）公众参与的广泛性

1、环境信息充分公开是政府的责任，也是社会文明的重要标志。

根据1966年颁布的《信息自由法》，在美国所有的政府信息，只要不涉及个人隐私、商业机密、国家机密的，都要对民众公开。信息公开是社会进步和文明的标志，也直接促进了公众对于环保等政府事务的广泛参与和监督。

环境保护信息公开的范围非常广泛，不仅包括立法、规划和政策，还包括建设项目的环境影响评价、社区的环境质量、有毒物质残留情况以及对违法行为的处罚意见等。

2、NGO组织发展成为环境保护的一支重要力量，也是国际环保发展的新趋势。

美国有10万个左右的环保非政府组织（NGO）。他们代表公众的利益，将公众与专家的观点结合起来，针对已经出现的问题，向法院起诉、向议会呼吁、游说，最终促使法院做出裁定或者敦促议会通过立法，实现对污染和生态破坏的治理、补偿、监督和控制。环保NGO还可以配合或独立地开展一些环保工作，包括为治理污染、建设自然保护区筹措资金，组织开展环保科研以及对外合作等。

3、企业高度环保自律是根治工业污染的基础条件，企业自律的标准更加严格，自律的机制更加完善。

从通用电气公司的报告中，我们了解到该公司自1990年起，自行建立了环境健康与安全管理体系，并将该体系融合到公司的整体经营战略当中。通用电气公司还要求与其有合作关系的所有供应商企业，都必须自觉遵守环境法规，做到达标排放。通用电气公司已连续多年对供应商企业进行有计划的环境保护培训。

（四）环境科学研究的实用性

除了政府、公众以外，专家组成了美国环保队伍的第三支重要力量，超前的环境科学研究为政府决策提供了有力的技术支持。

1、开展公共健康研究，为环境管理提出了明确的工作任务。

保护公众健康是环境保护的基本目标之一。汽油的铅污染是美国较早开展的环境健康研究领域之一，经过充分的基础研究，美国在20世纪60年代就得出了含铅汽油影响儿童智力发育的研究结果。于是，早在1972年美国就开始了禁止使用含铅汽油的战略行动。前不久，美国又着手研究汞等重金属污染对人体健康的危害。

2、研究可持续发展指标体系，指导可持续发展战略的落实。

可持续发展指标体系研究是将可持续发展理念量化管理和评估的重要技术途径，也是近年来国际环境科学研究的热点课题之一。20世纪90年代末，耶鲁大学环境学院就完成了量化可持续发展指标体系的研究。他们还依照该指标体系，连续几年对世界各国的可持续发展能力进行了独立评估。

3、生态系统价值评估为生态区划及生态补偿提供了依据。

美国的生态系统服务体系价值研究，为环境管理提供了技术依据，为发展经济和环境保护提供了新的价值观。正是在这一价值观念的引导下，结合经济学的思想，产生了生态补偿等环境管理手段。生态系统服务体系价值评估为当地的生态区划奠定了科学基础，生态区划又为生态补偿提供了前提条件。

二、学习培训的主要体会

1、使用市场经济手段是解决环境问题的必要措施。

我们深深感到环境管理可以在很多方面引入市场机制和经济手段，例如生态补偿、湿地保护、遗传资源惠益共享、环保基础设施建设融资等。生态系统是跨部门管理的环境要素的综合体。部门分割管理是我国按照市场经济原则、实施统一生态补偿政策的一个急需解决的难点问题。

2、严格执法是实现环境管理目标的必备条件。

美国环境法律的完备不仅体现在其数量众多、涵盖各个领域上，而且各项法律互为补充，对环境违法行为实现了全面监管。任何人都不能凌驾于法律之上，所有环境违法行为终将受到处罚。

3、加强环保机构建设是强化环境管理的关键措施。

美国环保局机构设置非常完备。联邦环保局下设10个大区办公室，可以对重大的和跨界的环境问题进行直接查处，同时还可以监督、联系、协调各州环保局，对做好全国环保工作发挥了重要作用。同时，美国环保部门具有很强的应对环境突发事件的能力。

4、环境与贸易关系日益密切，环境保护正在发展成为今后国际贸易的重要组成部分。

在这次学习中得知，美国的一些研究人员正在建议政府出台“反生态倾销”的政策与法案。所谓“反生态倾销”是指要对所有对环境产生不良影响的进口产品都要进行严格的限制，甚至实施必要的经济制裁。不管“反生态倾销”能否很快出台，国际上“绿色壁垒”的趋势注定在加强。

5、美国各界高度关注中国的环境保护。

我们接触到的美国官员、专家、教授都高度关注中国的环境保护，一方面他们肯定了我国近年来环保工作的成就，另一方面他们的关注中隐含着很大的忧虑。这种忧虑反映为3个方面：一是中国经济快速发展，污染物排放总量居高不下；二是经济快速增长带动了对自然资源的需求；三是认为中国国内目前控制环境污染、生态破坏和资源消耗的力度和手段应进一步加强。

三、有关建议

1、开展循环经济试点。

大力推行循环经济应着重抓好3个层次的试点：一是单个的企业层次，重点是抓好企业在生产过程的各个环节。二是企业群的工业园层次，依照“产业共生”的原理，合理规划工业生产力布局，链接好企业之间污染物排放与废物资源化的循环过程，实现工业园区内的企业生态共生，使得物质得到最大程度的利用。三是区域发展的社会层次，各级政府实施污染防治和循环经济优惠政策，修改完善重要产品的环境标准，强制淘汰和关闭污染严重、资源浪费的落后技术、设备和企业，推广节能、降耗、减污的新技术，建立集约化的废弃物资源化中心，实现废物的减量化、资源化、无害化控制目标。

2、继续深入开展科学发展观教育。

一是将环境保护纳入各级党校、行政学院的干部培训教材，增强领导干部的环境意识，提高领导者的环境素养和领导水平；二是将环境质量好坏、环保法规与规划的执行情况作为领导干部绩效考核的重要内容之一；三是借鉴美国可持续发展指标体系的做法，拟订与国际接轨、又更加适合国情的可持续发展的指标体系，指导地方建立符合科学发展观要求的公共管理的工作体系。

3、加强对前瞻性、前沿性问题的研究。

一是实践方面的问题，即我国目前暂时没有遇到或还不突出，而今后迟早要面临的那些重大的环境问题；二是理论方面的问题，为解决重大环境问题及早进行理论方面的准备与普及，如循环经济理论、产业生态学、污染经济学、排污交易等。

4、重视环境与贸易问题的研究。

我国要加强对所谓“反生态倾销”等的贸易制裁的应对措施。一是国家要为产品制订专门的“环境标准”，对进出口产品提出明确的环境标准；二是成立跨部门的“反生态倾销”的应对机制，及时研究决定有关重大问题；三是加强有关“环境与贸易”的立法，使之有法可依；四是学习使用“绿色壁垒”的技术手段来保护国内市场；五是开展宣传，提高国民防范环境与贸易摩擦的风险意识。

5、深入开展进口废物资源化的战略研究。

我国应在优先国内废弃物资源化的基础上，开展进口废物资源化的战略研究，重点进口那些可以弥补我国资源短缺的废弃物。但在进口废弃物的时候，必须严格把关，坚决杜绝国外借机向我国转嫁污染现象的出现。

6、抓紧“后京都议定书”的对策研究。

今后我国经济仍将快速发展，一方面能源消耗量大量增长，温室气体不断增长；另一方面能源短缺的问题更加突出。因此，新能源的开发利用，以及如何应对清洁生产机制等方面的问题都需要我们开展研究工作。

7、加快信息公开，加强与国内外环境保护非政府组织的联系。

一是加快信息公开进程，加强与国内外非政府组织的联系，积极宣传，争取理解；二是提高警觉，防止其在一些重大问题上（如森林砍伐、水坝建设等）激化矛盾，触发重大的环境突发事件。

8、加强环保部门机构与基础能力建设。

建议中央编制办公室牵头，研究国外的成功经验，早日理顺环保部门职责。进一步加强执法力量，包括建立总局的区域派出机构，实行市以下环保机构垂直管理。同时，应当加大环保部门的基础能力建设，提高环境监测、信息管理与应急能力等的水平。

9、加强环境保护的对内、对外宣传。

要进一步加大环境宣传力度，提高公众与企业的环境意识。同时，还应当加大对外环境保护的宣传力度，让国外了解中国。