记者最近随国家环保总局检查组赴淮河流域采访时发现：河南杞县菊花味精厂、安徽灵璧县轻工造纸厂等企业顶风作案，违法排污。

“其实，这已不是什么新闻———违法排污屡禁不止和污染反弹时有发生，已成为近年来环保工作的两大怪现象。”国家环保总局有关负责人指出，由于地方保护严重、企业违法成本太低等因素，导致环境执法非常困难，环境保护的法律法规难以发挥应有的作用。

GDP是硬指标，环保是软指标

一个月中的大部分时间被定为“企业清静日”，环保部门到企业检查必须上报计划提前“预约”，污染大户挂上“重点保护企业”的牌子……这样的“土政策”，在很多地方尤其是淮河流域等经济落后地区屡见不鲜。

“这些‘土政策’是地方保护主义的突出体现。往往名为保护发展，实为保护污染，限制、阻挠环境执法。”国家环保总局有关负责人说，“去年，环保部门共清理这样的‘土政策’200多件。”

国家环保总局负责人在接受记者采访时说，“影响环境执法的根本因素就是地方政府的发展观和政绩观。一些地方政府还存在这样的错误观念———GDP是硬指标，环境是软指标、没指标。”按照《环境保护法》的规定，地方政府应对本辖区内的环境质量负责，但在一些地方，政府包庇、纵容污染的现象却屡屡发生。某县领导私下里告诉记者，他对环保部门的要求很简单：“无过便是功”，只要不出现大的污染事故就行。

法律法规太软，“企业无赖，环保无奈”

环境执法人员近年来不得不经常面对这样的尴尬：有的大型企业治污设施每天运行费用就在10万元左右，企业宁愿交些罚款，也不愿正常运转治理设施。

“企业违法成本实在太低了！”中国人民大学环境学院院长李文华说，“去年四川沱江发生特大污染事故，造成经济损失2亿多元，川化集团仅被罚款100万元，这是《水污染防治法》规定的最高额度。而且事隔不久，四川仁寿县东方红纸业有限公司用暗管偷排污水，致使沱江再次受到严重污染，完全没有把环保法律法规放在眼里。”

最近，淮河流域部分企业顶风违法排污，也和违法成本低有很大关系。李文华指出，除了处罚力度小之外，环保法律法规还存在一些“软肋”：规定的处罚措施不具体，操作性差，难落实，在关停企业的时候缺乏断水断电、吊销执照、拆除销毁设备等法律规定；限期治理、停产治理决定权在当地政府，在地方保护主义严重的地区，政府不愿意下达决定，有的甚至只发空头文件，应付检查；对于拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门缺乏查封、扣押等行政强制手段。

法律法规偏“软”，企业违法成本太低，客观上造成了“企业无赖，环保无奈”的现象。记者发现，在去年全国“整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动”查处的2.5万家企业中，有3000多家企业是在2003年就被查处过的“老面孔”。企业“无赖”的极端方式则是阻挠环境执法，甚至暴力抗法。据统计，去年全国发生120多起暴力抗拒环境执法案件、4000多起环境执法受阻事件。

环保体制不顺，“站得住”的“顶不住”

安徽省一家造纸厂本应停产治理，国家环保总局检查组最近检查时却发现其有明显的生产迹象。厂长后来承认说，“厂里有两条生产线一直没有停。检查组来之前，县环保局的人打了招呼：就对检查组说一直停着呢。”

“执法过程中经常遇到这样的情况，”国家环保总局环境监察局工业处副处长隋筱婵说，“一些基层环保部门不是在加强执法，而是要看地方政府脸色，对付上级检查，通风报信。”

不过，基层环保部门的工作人员也有一肚子的“苦水”：“我们的‘位子’、‘票子’，都掌握在地方领导手里，环保工作太‘积极’了，往往会自讨没趣。”这位基层环保局工作人员还说，他们有三个不敢查：对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导不点头的不敢查。

目前，环保系统上下级之间只是工作上的指导关系，地方环保部门直接受当地政府领导。在这样的体制下，环境执法很容易受到地方保护主义的掣肘，“站得住的顶不住，顶得住的站不住”———这已经成为基层环保部门一个普遍现象。

机制尚不健全

执法能力较弱

机制不健全，执法能力弱，也是造成环境执法难的重要因素。在机制方面，一是部门联动没有形成长效机制，在日常执法中，还没有完全解决环保“单打独斗”的问题。二是缺乏事前监督机制。许多环境违法问题都是决策不当造成的，应加强事前防范，预防为主。三是有效的奖励机制尚未建立，环保做得好的企业甚至会出现“守法成本高”、竞争力下降的怪现象，打击了企业环保的积极性。此外，公众参与和舆论监督的机制也不健全。

“打铁先要自身硬”，而目前环境执法的能力总体上还比较薄弱：装备差、监控手段落后、人员少而且素质参差不齐、经费难以保障。据了解，全国共有4万多名环境执法人员、3000多个环境执法机构，平均每个执法机构仅有1.4辆车、2.7台取证工具，却监管了23万家工业企业、70多万家“三产”企业、几万个建筑工地，还要承担每年6万多件的污染事故与纠纷调查处理工作。现在全国还有300多个县没有环境执法机构，200多个县的执法机构没有执法车辆和取证设备。

一些企业“治污”作假种种（关注）

长期关注淮河污染问题的民间环保志愿者霍岱珊介绍说，为了应付检查，一些企业在污染治理上“精心设计”、弄虚作假。其主要伎俩有：

空城计：不加药品，让治污机器空转；或者直接抽取地下水，充当处理后的污水，以躲避有关部门的检查；

地道战：修建多个排污口，各个排污口之间有暗道相连，并配有完整的控制系统，你查这个我排那个；

运动战：化整为零，用油罐车把污水拉出去，趁人不注意时排到田间沟边地头；

瞒天过海：一方面不断偷排污水，一方面在媒体上大肆宣传自己已经实现污染“零排放”，甚至还吹牛说自己是生态环保企业，环保工艺“国内首创，世界领先”，转移公众的注意力；

声东击西：白天不排晚上排，晴天不排雨天排，检查团来前不排走后排。

（北方）

国家环保总局环境监察局局长陆新元———

让环境执法“硬”起来（专家支招）

齐名

如何在科学发展观的指导下，破解全国范围内普遍存在的环境执法难题？记者走访了长期从事环境执法有关工作的国家环保总局环境监察局局长陆新元。

陆新元介绍说，我国已建立起国家、省、地、县四级环境执法体系，拥有环境监察机构3063个，环境监察人员4.5万人，每年开展现场执法200多万人次，环境执法能力和水平正在不断提高，在连续两年开展的环保专项行动中就查处环境违法问题近4万件。但是，受机制、体制、法制、能力诸方面的制约，环境执法难的现象在全国还普遍存在，有法不依、执法不严、违法不究的问题还没有根本解决。

陆新元认为，解决这一问题，必须以打破地方保护主义为目的，以落实地方政府对环境执法负责为重点，以整合执法资源为手段，逐步理顺体制、健全机制、强化法制、增强能力，切实加大环境执法力度。

加强环保政绩考核，是克服地方保护主义影响，促使各级政府切实加强环境执法工作的重要手段。地方保护是环境执法难的最大障碍。首先，要加强政府主要领导干部的环境法制教育，树立科学的发展观和政绩观。其次，建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度，实行环境责任追究制。再次，对出现重特大污染事故或污染集中反弹等现象的，实行“一票否决”。

完善环境法制是强化执法手段，打击环境违法行为的根本措施。在法律上明确地方各级人民政府及经济、工商、供水、供电、监察和司法等有关部门的环境监管责任，建立并完善环境保护行政责任追究制；增强环境保护制度的可操作性，对环境法律、法规中义务性条款设置相应的法律责任和处罚条款；增加对环境违法行为的处罚额度，提高违法行为的成本；赋予环保部门必要的强制执法手段，落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重环境违法行为的地方政府停批停建项目权等。

理顺执法体制是提高执法效能，克服地方保护主义的关键环节。在美国、法国、北欧一些国家，环保部门实行垂直管理体制，把整个国家分成若干区域，区域环境部门有独立的执法队伍，不受当地政府管辖，可对各州市直接处罚，这样就避免了地方保护。我们可以借鉴这种自上而下垂直管理的体制。

在环境执法中，还要充分发挥全社会参与环境执法监督的积极性。充分发挥执法机构的执法职能、公众的外部监督、企业的内部监督作用，构建“三元环境执法监督体系”。通过开展企业内部环保监督员试点工作，探索新型企业环境管理体制，促进企业提高自主守法水平和能力；及时公开环境违法重点案件的查处情况；通过聘任特约环保监督员等，加强环境执法的公众参与。此外，还要加强部门联动和媒体监督。

环境执法队伍也要不断加强能力建设，提高环境执法水平和能力。加强环境执法队伍标准化、规范化管理，提高执法水平和能力，建设一支精干、高效、廉洁、文明的环境执法队伍。积极加强硬件建设，对重点污染源安装主要污染物在线监控装置，实现在线远程定量化监控。畅通12369环保热线，实行政务公开，加强社会监督。

陆新元强调说，出现环境执法难的根本原因还是我国生产力发展水平比较低，经济增长方式粗放，环境意识淡薄。因此，环境执法难不单纯是一个法律问题，而是关系到政治、经济、社会等各个方面的综合问题。环境执法难的问题需要在发展中逐步加以解决。当然，这种发展必须是科学发展观所要求的可持续发展。本报记者 刘毅