健全节水法规制度 保障国家水安全

杜群

（北京航空航天大学教授、

中国法学会环境资源法学研究会副会长）

《节约用水条例》（以下简称条例）是我国专门规范节水活动的行政法规，对健全全社会节水的法规制度、保障国家水安全具有重要意义。

一、条例在立法定位上彰显保障国家水安全、永续发展的战略目标

节约用水是解决我国水安全问题的关键举措。十八大以来，党中央高度重视治水工作，并把节水放在治水方针的优先位置，推动我国节水工作取得显著成效。中国作为用水大国，水资源短缺形势严峻，供需矛盾突出，节水工作仍面临诸多问题，特别是在国家层面缺乏专门节水立法，节水管理主要依据已有的水法等相关法律法规，其中关于节水的规定较为零散，难以适应新形势下节水工作的实际需要。

条例的制定构建了水资源法治体系的“节水”维度，增强了我国水资源法治体系的体系化和完整性。水法作为水资源管理的基本法，将水资源治理大致归纳为水资源开发、利用、节约、保护、管理和水害防治六大内容，第五章共12条规定了水资源配置和节约使用的内容，均为概括性规定。条例作为水法的配套行政法规，明确要求坚持节水优先方针，从取、供、用、排和非常规水利用等维度对全过程节水作出了新规定。

二、条例立足水资源国情、总结地方治水经验，形成水法规制度合力

条例立足我国基本水情，针对节水工作存在的突出问题和薄弱环节，着力构建全面系统、科学合理的节水制度体系。条例第三章节水措施，涉及县级以上人民政府、工业企业、公共供水企业、公共机构等法律主体，条文多次使用“法律主体+应当+法律行为”的义务性规范的文义表达，体现了国家要求相关法律主体推行节水措施的决心和以制度刚性拧紧节水“水龙头”的法治之策。

条例总结长期以来节水工作的丰富实践，将行之有效的经验转化为制度规范。许多省份注重积累节水优秀实践经验，鼓励和支持节水产业发展、科技创新，如广东省水利厅公布了全省100佳节水行动优秀案例，浙江省水利厅、省节约用水办公室发布《浙江省2021年度“节水行动十佳实践案例”名单》。条例充分吸取了地方实践经验，明确了财政、金融政策支持，鼓励金融机构加大对节水项目的融资支持力度等要求。

做好与水法等相关法律、行政法规的衔接，与其他规范共同形成制度合力是条例制定的重要考虑和经验之举。条例作为行政法规级别的节水立法规范，有效弥补了节水立法方面的制度短板，从立法位阶和立法技术层面对今后不同层级的节水规范制定、修改和适用起到指引作用。条例第五章在法律责任部分也设计了援引性条款，做好条例和水法、刑法、治安管理处罚法等法律的衔接适用。

三、条例完善各类主体的责任，强化节约用水的刚性约束

条例明确了国务院水行政主管部门负责全国节水工作、各部门按照职责分工做好工作的节水工作机制，为条例的实施提供了行政决策和行政执法保障。条例强化了政府及其有关部门在日常管理、财政保障、监督检查等方面的责任，要求将节水目标完成情况纳入对地方人民政府及其负责人考核范围。同时，条例对政府部门提出了应当采取经济激励和创新市场机制措施的要求。例如，健全农业用水精准补贴机制和节水奖励机制，鼓励企业发展节水服务产业、创新节水服务模式，支持开展多种形式的水权交易，对节水成绩显著的单位和个人给予表彰奖励，对符合条件的节水项目给予补助等。

条例明确了社会主体尤其是市场主体的节水管理具体责任，规定了工业企业、公共供水企业、自建用水管网设施单位、公共机构等市场主体应当采取的节水措施，推动其强化节水方面的注意义务。条例第五章对使用国家明令淘汰的落后的、耗水量高的技术、工艺、设备和产品，以及高耗水工业企业用水水平超过用水定额未按期进行节水改造等违法行为，规定了严格的法律责任。其中，高耗水工业企业用水水平超过用水定额未按期改造且拒不改正的，处10万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，采取限制用水措施或者吊销取水许可证，这些规定都可以看出条例对用水无度行为的严格惩处力度。

条例正式实施后，建议在法规运行的各个环节不断探索，保障条例落实落细。一是水法修改需做好与条例的衔接，将条例中关于计量、水价、定额管理等基础性制度统筹纳入水法。二是充分利用水行政执法协作机制，加强节水工作监督检查，强化节水法律责任落实。三是落实条例重点制度，如节水服务产业、合同节水制度要求，健全节水政策体系和标准体系，构建节水市场调节机制和技术支撑体系。四是加强宣传教育，增强公众节水法治观念、推动全民守法。