率先突破 守护蓝天常在
——京津冀大气污染联防联治实践
背景情况
京津冀位于太行山东侧和燕山南侧半封闭的地形，属于弱风区且处于同一个空气流场当中，容易造成污染物的积累和相互影响。长期以来，受“产业结构偏重、能源结构偏煤、运输结构偏公路”等因素影响，大气污染问题已成为制约京津冀区域发展的主要问题，也是京津冀协同发展“躲不开”“绕不过”的“短板”所在。区域污染排放强度大，超过了环境承载能力，二氧化硫、氮氧化物、颗粒物和挥发性有机物等污染物排放维持高位。要推动空气质量改善，促进人口经济资源环境协调发展，需要在结构优化调整上下硬功夫，需要破除思想观念、治污技术、管理能力等方面的“藩篱”，每个领域都有一系列的“硬仗”要打。
北海公园蓝天美景
近年来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设摆在治国理政的突出位置，推动污染防治的措施之实、力度之大、成效之显著前所未有，特别是将蓝天保卫战作为污染防治攻坚战的重中之重予以强化推进。京津冀三地严格落实京津冀协同发展战略，坚持精准治污、科学治污、依法治污，不断深化区域大气污染联防联控，以前所未有的力度优化调整产业、能源和运输结构，扎实推进绿色低碳转型，推动空气质量持续改善。
京津冀三地深入学习贯彻习近平生态文明思想与京津冀协同发展的重要讲话和指示精神，凝共识、添动力、聚合力，持之以恒开展大气污染治理，三地空气质量取得了显著改善。2024年，京津冀地区细颗粒物（PM2.5）年均浓度为37微克/立方米，较2013年下降63.7%；优良天数比率为74.1%，较2013年提高32.2个百分点；重污染天数比率较2013年下降94%。北京市PM2.5年均浓度从89.5微克/立方米降至30.5微克/立方米，实现连续四年稳定达标，重污染天数从58天下降至2天。“北京蓝”成为常态，实现从“蓝天难见、繁星无影”到“蓝天常驻、繁星闪烁”的历史性、转折性、全局性变化，北京治理大气污染的历程被联合国环境规划署誉为“北京奇迹”。
主要做法
京津冀三地深入学习贯彻习近平总书记关于京津冀协同发展的重要讲话和指示精神，相向而行，协同发力，保持战略定力，推动构建协同机制，坚持精准治污、科学治污、依法治污，推动产业结构、能源结构、运输结构绿色低碳发展，实施了一系列行之有效的工程减排和管理减排措施，推动空气质量持续改善。
(一)
坚持政治引领，完善协同机制
1. 完善三地党政主要领导推进机制。京津冀三地党政主要领导座谈会、党政代表团互访考察、副省（市）长联席会等分层次、分领域协同工作机制进一步完善。构建了生态协同、交通协同、产业协同、科技创新协同等17个重点领域协同专题工作组和1个毗邻地区协同专题工作组，其中，专设的生态协同专题工作组，统筹抓好大气污染治理等生态环境领域任务落实。
2. 成立并优化完善协调小组。根据形势和任务变化，动态调整优化协调小组设置。2013年，北京市牵头会同六省区市及国家有关部委，成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，推动国家“大气十条”落细落实。2018年，国家成立京津冀及周边地区大气污染防治领导小组。进入“十四五”时期，三地成立京津冀生态环境联建联防联治工作协调小组，围绕大气污染联防联控、联动执法、绿色低碳合作等开展联动协作，京津冀生态环境协同治理格局已基本形成。
3. 签署合作框架协议。2015年以来，三地打破“一亩三分地”思维定式，先后签署实施《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》《京津冀协同发展生态环境保护率先突破合作框架协议》《“十四五”时期京津冀生态环境联建联防联治合作框架协议》《深化京津冀大气污染联防联控工作的意见》，固化已有成熟机制，强化合作薄弱环节，围绕减污降碳协同增效，在大气、水、危险废物等领域深化区域联防联控联治，在绿色低碳、联合执法、完善机制等方面进一步突出地方特色，共同推动京津冀生态环境联建联防联治纵深发展。同时，按年度制定工作要点，发布大气污染防治等生态环境领域联建联防联治走深走实的措施清单。
(二)
法规标准协同，统一制度标尺
1. 推动立法协同。机动车，特别是重型柴油车和非道路移动机械，存在跨区域流动范围广、使用强度高、单车排放大等问题，是大气污染治理的重点领域。2020年5月1日起，三地分别出台《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》（以下简称《条例》）并同步正式施行。《条例》的一大亮点是首次提出京津冀协同防治策略，三地建立机动车和非道路移动机械排放污染联合防治协调机制，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治措施的要求，开展联合防治。三地立法协同作为一项重要制度设计，纳入生态环境保护、大气污染防治等地方性法规的制修订理念中，从法规层面固化、强化联建联防联治举措。立法协同作为管根本、利长远的机制，为打赢蓝天保卫战提供了强有力的法律保障。
2. 推动规划协同。强化央地联动，三地与国家发展改革委、生态环境部等部门，共商协同大计，加强顶层设计，印发实施《京津冀协同发展生态环境保护规划》《关于促进京津冀地区经济社会与生态环境保护协调发展的指导意见》等重要文件。强化三地联动，在三地的“十四五”时期生态环境保护规划中，均设置推进京津冀绿色协同发展专章。
3. 推动标准协同。聚焦重点领域和关键环节，推进生态环境标准衔接统一，为精准、科学、依法治污提供重要支撑。2017年，三地聚焦氮氧化物和挥发性有机化合物协同管控，制定首个京津冀区域环保标准《建筑类涂料与胶粘剂挥发性有机化合物含量限值标准》。2022年，三地联合发布《液氨贮存使用单位环境风险防控技术规范》，一同规范液氨贮存使用单位环境风险防范及环境隐患排查工作。2023年，三地又联合编制《低碳出行碳减排量核算技术规范》，2024年，三地共同发布《碳普惠项目减排量核算技术规范 低碳出行》，标准协同领域取得新突破。同时，推动津冀两地参照北京加油站、储油库、油罐车大气污染物排放标准，协同制修订地方标准。
(三)
强化结构减排，推进绿色发展出行
1. 持续优化能源结构。聚焦控制煤炭消费总量、加快清洁能源替代、提高能源使用效率，在京津冀地区率先开展煤改气、煤改电，将群众温暖过冬放在首位，坚持以气定改、以供定需、先立后破、不立不破原则，累计完成农村及城镇地区散煤清洁能源改造近1580万户，推动35蒸吨/小时以下燃煤锅炉基本清零，燃煤锅炉数量从5万余台下降至500台左右，减少煤炭消费量3000万吨以上。北京市率先实现平原地区基本无煤化，并逐步向山区居民拓展“煤改电”工程，93%的村庄和96%的农户实现清洁取暖。城市副中心智慧能源服务保障中心被动式近零碳（能耗）示范项目、城市副中心组团级“地源热泵+光伏发电”多能耦合应用项目，入选首批低碳试点。天津市建成百万千瓦级“盐光互补”项目，成立全国首家省级绿电绿证服务中心，建成全国首个电力双碳中心。河北省建成世界首个柔性直流电网工程——张北可再生能源柔性直流工程，累计向京津冀地区输送“绿电”突破300亿千瓦时，冬奥会、冬残奥会期间，“张北的风点亮北京的灯”，助力北京实现全部场馆绿色电力全覆盖。
2. 持续优化产业结构。合理确定重点产业发展布局，强化节能环保指标约束，深化工业污染治理，大力培育绿色环保产业，推进产业绿色发展。坚持“三线一单”生态环境分区管控，实施“两高” 项目清单式管理，遏制“两高”行业盲目发展，分类整治“散乱污”企业16.3万余家。北京市疏解一般制造业企业3212家，非首都功能疏解取得突破性进展，成为全国首个减量发展的超大城市。天津市完成314个工业园区分类施治，退出3家钢铁企业，炼钢、炼铁产能压减比例超过40% ，9家大型石化企业达到环保绩效A级水平。河北省大力实施钢铁等7个重点行业环保绩效创A，A级企业达到90家，其中钢铁企业42家、数量全国第一，全省累计压减退出炼钢产能1.1亿吨，推动粗钢产能超低排放改造，建成世界最大的清洁钢铁生产体系。
3. 持续优化交通运输结构。优化调整货物运输结构，大力淘汰老旧车辆，推广使用新能源车辆机械，进一步健全绿色交通体系。京津冀三地通过大宗货物“公转铁”“公转水”以及柴油货车治理等系列污染治理工程。京津冀及周边地区在全国提前实施汽车国五、国六排放标准，加快老旧车辆淘汰，共建成及验收重点铁路专用线64条。天津港建成“零碳”码头，装卸、水平运输、生产辅助等机械设备全部采用“绿电”驱动，天津港绿色低碳港区建设实践入选国家绿色低碳转型典型案例。河北新能源重卡上牌量约占全国40%，河北省唐山市入选新能源汽车换电模式（重卡特色）应用试点。
(四)
区域联合攻坚，健全联动机制
1. 实施区域秋冬季攻坚行动。针对秋冬季污染易发多发、对全年PM2.5浓度影响大的实际，京津冀及周边地区7省市人民政府结合辖区特点，主动挖潜，与生态环境部等国家部委联合，连续7年牵头实施秋冬季大气污染综合治理攻坚方案，坚持以细颗粒物控制为主攻方向，统筹兼顾，强化多污染物协同控制和区域污染协同治理，加大对突出生态环境问题集中解决力度，推动大气污染防治在重点区域、重要领域、关键指标上实现新突破。
2. 深化空气重污染应急联动。三地加强区域空气重污染应急联动，完善空气重污染预警预报会商机制，推动区域“削峰降速”。健全应急预案体系，优化调整预警启动标准，修订实施空气重污染应急预案，完善重污染天气预警应急响应机制，健全重污染天气重点行业绩效分级和差异化管控措施，动态更新应急减排措施清单，进一步提高应急的精准性、科学性。完善跨区域污染传输监控评估机制，逐步实现区域间污染传输影响量化分析。同时，建立环境空气质量数据共享机制。每月共享三地14个地级及以上城市（含雄安新区）、37个交界区县空气质量数据，三地推动联合采取改善措施，提升空气质量。
3. 协同做好重大活动保障。区域联防联控、协同减排，是历次重大活动保障成功的关键。京津冀及周边地区统一步调、协同减排，按照企业绩效评级差异化实施减排措施，加大友好协商减排力度，降低了区域大气污染物排放总量，尤其是在气象条件转差阶段，有效减排降低污染本底，共同圆满完成了2014年APEC会议、新中国成立70周年庆祝活动、庆祝中国共产党成立100周年大会、北京2022年冬奥会和冬残奥会、历届“一带一路”国际合作高峰论坛等重大活动期间空气质量保障任务，优良的空气质量获得国际国内社会一致好评，纯净蓝天成为大国首都的亮丽底色。
(五)
强化执法协同，精准治污调度
1. 执法联动实现从无到有的突破。生态环境行政执法是生态环境保护的兜底工作，也是解决突出环境问题、提高生态环境质量的重要抓手和强力保障。自2015年起，三地生态环境执法部门建立并不断完善京津冀环境执法联动工作机制，形成定期会商、联动执法、联合检查等工作制度，联合打击跨区域环境违法行为。2019年，进一步将联动执法机制向区（市）县一级下沉，京津冀交界的区（市）县签署联动执法协议，定期开展联合执法检查，提高相邻区（市）县联动执法频次和效率，推动解决跨界地区突出的生态环境问题。2021年，三地生态环境部门在执法联动方面，又增加“一地吹哨、三地响应”协同执法机制。
2. 持续推进执法交互共享。三地生态环境执法部门落实探索建立三地执法互认、源头追溯和队伍联建的新机制，搭建了京津冀执法信息共享平台，加强三地数据交互和共享应用。2023年，三地共享固定源联合联动执法、重柴车路检路查和入户执法、非道路移动机械超标处罚等各类数据近9万条。通过移动源数据互通，三地实时共享机动车尾气超标数据，实现超标车辆“一处锁定、多地重点关注”；通过执法监管信息共享，提示协查第三方环境检测机构弄虚作假行为，齐抓共管形成合力，营造更加公平的市场竞争环境。
3. 创新开展精准智慧治污。坚持创新驱动，加强科技赋能，三地探索推进大数据智慧支撑体系。北京市率先利用大数据技术实现多源环境监测数据高效汇聚，与时俱进开发生态环境垂直领域大模型，创新建立“监管部门统筹调度、监测部门感知发起、监察部门执法检查”的“三监”联动精准调度指挥平台，成功入选第七届数字中国建设峰会数字赋能治污典型应用案例。天津市建设机动车运行分析系统，融合机动车排放检验、车载诊断、企业门禁、遥感监测等多源数据，开发多维分区可视化监控功能，实现百万辆重型柴油车活动水平与污染排放实时监控“一张图”。河北省全面整合工业源、移动源、扬尘源、生活源等数据资源，综合运用大数据、云计算、人工智能等现代信息技术，建成了覆盖省市县三级的全省数智环保大气综合管理平台，创新打造成涉气数据资源丰富、功能完善的实战性智慧环保指挥中心。
经验启示
当前，京津冀三地锚定战略目标，以率先突破的责任感和使命担当，努力推进区域大气污染协同治理水平再上新台阶，为建设中国式现代化的先行区、示范区作出积极贡献。
（一）
强化顶层设计，接续攻坚改善空气质量。在京津冀协同发展战略的指导下，京津冀三地打破“一亩三分地”思维定式，共同制定实施了一系列生态环境保护规划和政策，实现了统一立法、统一标准、统一规划。特别是通过压茬推进实施清洁空气行动计划、蓝天保卫战三年行动计划及年度行动计划等一系列科学而周密的顶层设计，切实推动了空气质量持续改善。因此做好顶层设计是大气污染治理的首要任务，只有不断强化顶层设计，才能确保大气污染治理工作的科学性和有效性，才能让人民群众享受到更多的蓝天白云和清新空气。
（二）
坚持系统施治，推动绿色高质量发展。绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。京津冀大气污染联防联治工作的效果证明，大气污染治理要坚持系统施策，以生态环境质量改善为核心，聚焦重点领域加大协同力度，持续优化调整能源结构、产业结构、运输结构，深挖工程减排和管理减排效益，更大限度对冲气象条件的不确定性，不断提升“含绿量”。
（三）
紧抓关键问题，深化联防联控机制。京津冀处于同一空气流场，区域内污染传输相互交织。历次重大活动保障和区域性污染过程应对的成功经验表明，区域联防联控是推动区域空气质量共同改善的关键所在。京津冀三地通过联合执法、交叉执法、信息共享等联防联控机制，有效形成区域大气污染治理合力。因此针对大气污染治理，特别是区域大气污染，要深化区域“一盘棋”，共同行动，协同治理，以深化联防联控机制为重要抓手。
（四）
一张蓝图绘到底，推动高水平深度协同。“路虽远行则将至，事虽难做则必成。”虽然京津冀地区的空气质量取得了显著改善，但也必须清醒认识到，大气污染治理仍处于负重爬坡、逆水行舟的关键阶段，京津冀大气污染治理之路依然任重道远。实践证明，推动区域大气污染治理，是一场又一场的“大仗”“硬仗”“苦仗”。长期以来形成的治理模式是正确的，治理措施是有效的，关键还是要保持战略定力，同向发力，同频共振，精准高效治理，充分发挥科技赋能支撑作用，推动管根本、利长远的举措落地落细落实。
